明路访谈:公共服务应该均等化 应该根据常住人口进行配置
每个记者：梁红亮每个实习记者：王思雨每个编辑：杨欢
明路图片来源：图片由受访者提供
“十四五”伊始，如何充分利用国内外市场和资源优势，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的发展新格局，是中国全面建设社会主义现代化国家新征程的关键。
目前，中国城乡和区域发展仍有很大的结构调整空间。如果一些制度和结构问题能够得到解决，将产生巨大的“制度红利”，激发更强的发展动力。
2020年12月27日，由上海交通大学安泰经济管理学院主办，上海交通大学安泰经济管理学院市场开发办公室承办，国家商报支持，安泰交响乐团新年论坛暨安泰愿景年度盛典将在上海国际会议中心举行。
在本次论坛上，上海交通大学安泰经济管理学院教授明路将发表题为《城市进化：集约、安全与活力》的主题演讲，分析在新模式下实现区域和城市高质量发展的途径。
论坛开幕前，明路教授接受了《国家商报》记者的专访。他说，对于大城市，特别是特大城市，应该关注大量外来人口的公共资源需求。公共服务应根据常住人口进行均等化和分配。
NBD：您曾多次提到，要打破行政边界制约，进行都市圈内统一的土地开发规划。在进行“十四五”期间都市圈的规划时，应该重点关注哪些问题？
陆铭:
关键问题在于，我国目前的土地规划，包括建设用地指标的分配，都是以行政管辖的边界为依据的。
以两个城市为例：——上海和深圳。城市规划通常以行政管辖的边界为依据。城市建设用地指标是上级规定的，一般不能破。
但客观来说，大城市向大都市区移动时，大都市区的中心城市应该与周边中小城市连片。这意味着都市区预留的农用地太多，可以开发成建设用地。
现在国家允许建设用地指数异地交易。也就是说，理论上建设用地指标紧缺的深圳、上海等地可以去不发达地区购买指标，但受以行政管辖为边界的城市规划影响，农用地转城市建设用地的控制跟不上发展的需要。
未来，都市区内的土地利用指标分布需要统一的步伐。我们现在期待的是尽快启动相关的大都市规划，改变中心城市发展有限的局面。
NBD：“双循环”新发展格局下，许多城市一直在试图摆脱发展模式上的“路径依赖”，希望探索出新的道路。您认为，在探索新赛道的过程中，城市需要注意哪些问题？
陆铭：
每个城市的经济总量和产业结构都与国家发展模式和城市自身条件密切相关。沿海地区地理条件较好的城市往往形成以特大城市为中心，先进制造业围绕中心发展的格局。
对于一些不够大的城市来说，由于地理条件有限或远离港口和中心城市，需要找到自己的比较优势。
这几年中国的真实情况是，虽然部分城市工业发展潜力有限，但城市扩张速度很快，大量广场和新城建成，造成“过度建设”。
因此，每个城市都需要根据自己的条件找到合适的工业位置。中国城市的发展仍然应该走“因地制宜”的道路。
比如有的城市计划重点建设先进制造业，有的城市重点发展服务业，有的城市未来重点发展农业和旅游业。只有这样，才能形成统一、协调、有序的城市产业发展格局。
一些发展条件差的城市盲目扩张，因投资回报不足加重债务负担，导致地方政府债务问题，是低质量发展。
我们希望看到的是，在下一轮城市发展中，不顾自身条件的盲目发展思维能够得到纠正。各地着力发展具有比较优势的产业，实现高质量发展。
NBD：城市化过程伴随着农民进城的问题。应从哪些方面保障“初代市民”的基本权利？另一方面，少数城市人口希望“回流农村”发展，这部分人的愿望应怎样从“人地关系”上进行保障？
陆铭：
从总趋势来看，城市化进程不断推进，城市化率不断提高，这是世界各地的普遍现象。当我们谈论任何问题时，我们都应该在一个大的背景下谈论它。
对于大多数农民来说，在城市就业和居住会相应纳税。这样，中国就要逐步实现“无论在哪里工作生活，都要交税，都要得到公共服务和社会保障”。
在之前的发展过程中，我们常常有一个误区，以为城市化会在某个阶段停止。还有一种观点认为，随着产业升级，一些农民在未来的城市找不到工作，这是绝对错误的。
今天，中国应该下定决心推进城市化进程，为在城市工作和生活的人提供平等的公共服务。对于进城的农民，只要在城里住一天，交了税，就应该在城里给他们提供公共服务。
当然也会有一部分人在城市待久了，想去农村呼吸新鲜空气。我想强调一下，这不是主流。即使在美国或日本等发达国家，这种情况也是在城市化率不断上升的背景下产生的。可想而知，即使农村房屋不能买卖，能否合法化长期出租和重建，也能满足这些人的愿望。
因此，中国体制改革的方向应该符合城市化进程。内部循环是指生产要素可以在地区之间和城乡之间顺畅流动。要保证国家层面不同类型人群的选择，才能顺利实现以内循环为主的国内国际双循环。
NBD：过去很长时间内，对“土地财政”的依赖是否是房地产价格上涨的主要原因？
陆铭：
首先，要更加客观公正地对待土地财政。
如果只把土地财政当作政府收入的来源，其实也只是等同于一种金融工具。
政府出让土地使用权形成的市场拍卖价格反映了未来的土地增值收益。实际上，未来的土地增值收益与经济发展潜力密切相关，经济发展潜力受到目前地方政府开展的各种投入活动的影响，形成一个闭环。
问题的关键是，政府的财政收入用于什么？
政府收入可以用来做两件事。首先是促进当地经济的有效和可持续发展，形成刚才提到的闭环。此外，土地收益可以用于提供公共服务，例如，转让住宅用地的收入可以用于为买不起房的人建造廉租房。这相当于一个再分配系统。
因此，如果土地财政制度的功能得到很好的利用，它不仅是一种财政工具，而且可以促进地方经济发展，实现再分配。土地财政问题过去出现在哪里？就是没用好。
用不好的问题在于两个层面：
第一层是中央层面的建设用地指标分配存在问题。长期以来，我们在流出地区配置了大量的建设用地指标，而流入地区的建设用地指标配置不足。这样会导致人口流入地房价上涨，给大家一种土地财政出问题的错觉。其实不是土地财政本身，而是建设用地指标太少。
第二个问题与地方政府的行为有关。地方政府为了税收最大化，倾向于使用大量建设用地指标建设工业园区和商业地产。结果我们工业园区密度很低，商业地产空置率很高，但是住宅用地供应不足，最终结果是住宅价格上涨。
因此，我们需要改变的是地方政府的行为，而不是土地财政制度本身。土地财政本身用的好就是好制度；不好用也是不好的制度。我们需要思考地方政府的扶持政策和行为是否存在问题。
NBD：我们发现，优质的医疗和教育资源在大城市越来越集中，存在着城内和城际双重资源分配不均的问题。在人口聚集过程中，怎样平衡医疗、教育等公共服务的公平与效率？
陆铭：
如果从总量的意义上看分布，这个说法是正确的。不过，当我们从另一个角度，将整体医疗和教育资源与本地总人口作比较时，很可能医疗和教育资源越多，短缺越严重。
比如我们可以看到，一些特大城市的人口在增长，而中小学的数量却在减少；另一方面，如果我们看看人口大量外流的地区，那里的学校已经开始招收不到学生。为什么会出现这种现象？原因在于中国的户籍制度。
我们的中小学资源主要是提供给本地户籍的孩子，公共资源主要是根据注册人口来分配。总的来说，大城市和特大城市，尤其是特大城市的教育资源供给不足。大量移民对公共资源的需求并没有被我们的传统体系所覆盖。虽然一些移民已经被纳入公共服务提供系统，但与移民总数相比，短缺仍然非常严重。
为了解决这个问题，我们接下来必须做几件事：
首先，公共服务应根据常住人口进行均等化和分配。这意味着需要在人口大量流入的地方大力建设学校和医院，原本集中在市中心的公共服务资源将随着城市的扩张平均分配到郊区。一般来说，郊区恰好是移民集中的地方。这样，公共服务的均等化不仅在空间上得以实现，而且在户籍人口和非户籍人口之间得以实现。
在人口外流的地方，应该加强转移支付。公共服务供给具有规模经济，人口外流会对地方财政收入产生负面影响。此时，需要中央财政转移支付来促进城乡公共服务均等化。
二是提高公共服务供给的有效性。比如，由于农村人口减少，出现了所谓的“空心村”。一个村子里可能有几个老人，甚至没有孩子。这需要在人口流出的地方适当集中提供公共服务。
也就是说，我们的养老院，中小学都可以建在镇上面，高中甚至可能建在县城。在人口不断减少的“萎缩城市”中，我们应该将资源集中在中心城市，充分利用规模经济，通过提高资源利用效率来提高公共服务供给质量。
国家商业日报
